宁波地市合并:一项重要的行政体制变革

　　在老城上崛起。图中老城区为天一广场改建之前的咸塘街地块。高楼为慈溪将建的我市第一高楼示意图。　　（图片经过合成处理 叶维龙 摄）

　　核心事件

　　1983年5月31日，中共浙江省委决定：撤销宁波地区建制，实行市领导县体制。1983年7月27日，国务院正式批复：撤销宁波地区行政公署，将原宁波地区所辖的鄞县、慈溪、余姚、奉化、宁海、象山六县划归宁波市管辖。从此，宁波步入了工业化、城市化、现代化、国际化的发展进程。

　　“撤销地区建制，实行市领导县的体制，并不是领导层的心血来潮，也不是一个个例，而是有着深刻的历史原因。如果把它放在整个中国政治体制改革的大背景下去看，就可以清晰地看到，地市合并，实行市领导县体制是时代发展的必然结果。”时任宁波地区行政公署专员张利一在接受采访时说。

　　1978年党的十一届三中全会召开以后，全国的工作重点转移到经济建设上来。为适应新形势的发展，政治体制也逐步从文革时期的革命委员会向正常的行政体制过渡。从我省的情况看，杭州早在1958年就与当时的临安地委、建德地委合并，实行市管县的体制。随着时代的变迁，这种体制的优越性越来越显现出来。1981年，在省委的领导下，温州也实行了市管县的体制，并取得成功。此时，宁波地市合并，实行市领导县体制已在省委的统筹考虑之中。

　　1983年地市合并，实行市领导县体制之前，作为省委的派出机构宁波地区行政公署，管辖着鄞县、慈溪、余姚、奉化、宁海、象山六县。宁波市则是省委的直属市，管辖着镇海县、江东、江北、海曙等中心城区。后来省委根据形势发展的需要，委托宁波地委代管宁波市的工作。这一模式在特定的历史时期发挥了积极的作用。随着全国的工作重点转到经济建设上来，中央提倡凡是有条件的地方都要实行地市合并，实行由市领导县体制。宁波当时作为一个中等城市，经济比较发达，实行地市合并，由市管县的条件已成熟。

　　此外，从当时地、市的运作机制看，地市合并，实行市领导县体制已是大势所趋。虽然宁波市由地区代管，但实际上是同一行政级别。比如省里召开一个计划工作会议，地委、市委两家都要派人前往。当时的宁波地区行政公署主要管农业、农村等方面工作，宁波市主要管工业和城市建设方面的工作。长期以来，这种人为的城乡分割的管理模式，阻碍了宁波工业和农业、城市和农村的整体协调发展。同时，县里为了发展经济，各自为战，纷纷到省里争取项目，造成重复建设和同质竞争。

　　在内因外因的共同促进下，1983年5月31日，中共浙江省委决定：撤销宁波地区建制，实行市领导县体制。6月3日，省委宣布中共宁波市委新领导班子，葛洪升任书记。7月27日，国务院正式批复：撤销宁波地区行政公署，将原宁波地区所辖的鄞县、慈溪、余姚、奉化、宁海、象山六县划归宁波市管辖。

　　地市合并的过程历时大半年。1983年3月，省委派出工作组来到宁波，帮助制定合并方案。省委明确要求，这次合并方案要本着有利于城乡生产和市场经济发展、有利于促进农村和城镇建设，有利于按经济区域统一规划、统一经营和管理等方面去考虑。为了搞好地市合并工作，地委、市委8位主要领导同志组成地市委机构改革领导小组。领导小组下设办公室，抽调了31位同志，分别成立秘书、干部、编制3个小组。3月到5月，主要考察组建市委、市人大、市政府、市政协、市纪委五套班子，制定市党政机关机构设置和人员编制方案。6月到8月，集中抓了市级机关部委办局的机构改革。随后进行了部分企事业单位和群团单位的合并和机构改革。

　　在地市合并过程中，核心是配备好领导班子。地市两家合起来，原来的领导成员很多，而年龄真正过杠的不多。面对这个现实，是搞“照顾班子”、“摆平班子”、“过渡班子”，还是搞“改革班子”？开始大家总想多留老的，少进新的，多设机构，多配副职，以此来安排干部。

　　针对这种思想，地市机构改革领导小组在省委工作组的帮助下，从原地委、市委常委到机关骨干、全体干部层层统一思想认识，反复学习讨论中央文件精神，联系宁波实际，使大家充分认识到机构臃肿，领导班子年龄偏大、文化程度偏低、专业知识偏少的现状已经不适应日新月异的改革发展的需要。建设一个富有改革创业精神、年富力强的“改革班子”成为大家的共识。机构改革领导小组很快明确了班子配备标准，在把好政治关基础上，对留任的同志尽量选年轻的、文化程度高的。此外，还从工厂、学校、科研单位选拔了一批优秀中青年知识分子进入领导班子。

　　在选拔干部、配备班子的具体操作过程中，突破了传统的模式，从动员推荐到考察选定，自始自终坚持走群众路线。把选拔人才的标准、配备班子的原则交给群众。在组建市委、市政府领导班子时，在原地委、市委常委，各县（市属区）委书记，地市机关局党组成员以上骨干中进行了多次“民意测验”，还普遍设立推荐箱，发动一般干部群众进行推荐，共推荐出215名对象。在部委局办机构改革开展后，每个单位也都先后通过民主推荐，然后确定重点考察对象。在考察过程中，再进一步深入听取群众意见，进行筛选。

　　从1983年3月开始到1983年10月，经过地市上下共同努力，地市合并市级机关机构改革工作基本完成。新市委、市政府班子成员总共14人，比原来地市党政两套班子减少了24人；市委常委平均年龄由原来的57.7岁下降到49.3岁，下降8.4岁；文化程度显著提高，市委班子中具有高中以上文化的由17％上升到60％；市政府班子中具有大专文化以上的由10％上升到83％。初步改变了机构臃肿、层次重叠的状况。合并后的市级机关共设置机构55个，减少了77个，减少59％。

　　地市合并建立和完善市管县体制，是一种政治、经济、社会、文化等方面管理体制的深刻变革，它通过改革建立一种以城市为中心，由城市带动乡村，统筹规划、协调发展，形成城乡一体、共同繁荣的新的区域经济运行模式。新的体制运行后给宁波经济带来了巨大的活力。1981年至1985年的“六五”计划期间，全市经济和社会发展速度、经济效益均超过以往时期。五年中，前三年的1981年至1983年，国民生产总值、工业总产值、农业总产值和全社会固定资产投资几项总指标，分别递增13.5％、16.6％、4.1％和13.9％。1984年，国民生产总值、工业总产值和全社会固定资产投资，分别比上年增长17.9％、31.5％和42.3％。1985年又在上年增长基础上，分别递增28.1％、41.3％和61.3％。新体制一出现就显示出了勃勃生机。

　　地市合并为宁波工业化奠定了良好的基础。在地市合并后的第二年，宁波市被国务院批准为进一步对外开放沿海城市，并批准建立国家级经济技术开发区。1985年宁波全市工业总产值达到114.38亿元，跨入全国17个工业产值超百亿元的城市行列。1987年，宁波被国务院列为计划单列市，享有省一级的经济管理权。1988年工业总产值达到205.7亿元，首次突破了200亿元大关。宁波向着新型工业化道路昂首阔步。2007年，宁波的工业总产值已达9513亿元。

　　讲述

　　顾大局放眼宁波长远的发展利益

　　张利一 原宁波地区行政公署专员

　　1983年进行的宁波地区和宁波市的合并，在宁波上下产生了重大反响，这场改革涉及面之广、难度之大是前所未有的。令人欣慰的是，宁波地市的广大干部群众在关键时刻都能顾全大局，放眼宁波长远的发展利益。正是由于他们的贡献，使地市合并工作顺利进行。

　　地市合并意味着机构减少，大量的干部需要安置。省委作出地市合并的决定后，干部群众对这件事情既支持又担忧。行政体制改革是大势所趋，大家都表示赞同，但改革却又实实在在地涉及到每个人的实际利益，大家又为自己的出路担忧。我当时是宁波地区行政公署专员，也是地市机构改革领导小组的成员。虽然地市合并工作在紧锣密鼓地进行，但当时还要兼顾生产工作。我的主要精力就是抓地委的日常工作，同时参与机构改革领导小组的重要决策，比如机构设置、干部选拔等。当时很多干部觉得前途未卜，来找我诉苦。我每次都耐心接待他们，做他们的思想工作，我告诉他们改革总要牺牲一些个人利益，希望大家成为改革的促进派，而不是改革“促退”派。大多数党员干部都表示理解，在后来的干部安置中都表现出很高的觉悟，有的人到了自己并不太适合的岗位，也都能服从分配。特别令人钦佩的是，为了让一些年轻的同志能有展示才华的机会，一些老同志主动打报告带头退出领导岗位。

　　当时我自己还有几年才到退休年龄，省委主要领导找我谈话，让我先到省检察院工作，适应一段时间再主持省检察院的工作。我考虑再三，还是决定留在宁波。一来是因为我长期主管农业工作，对政法工作不熟悉；二来我1971年就开始到宁波工作，对宁波有深厚的感情，不舍得离开。地市合并后，省委让我当市政府的顾问，我欣然接受。

　　从领导岗位退下来，我一直在关注宁波经济社会的发展，看到后来宁波经济一年跃上一个台阶，心里感到由衷的高兴，相信在市委、市政府的正确领导下，宁波今后的发展会越来越好，越来越快。

　　点评

　　实行市管县领导体制的重要意义

　　卢军　宁波市发改委研究员

　　撤销宁波地区建制，实行市管县的行政管理体制，是党中央、国务院为加快宁波经济社会发展作出的一项重大战略决策。

　　首先，有利于城乡经济的协调发展。原宁波地区主要管县、农村和农业，宁波市管城市和工业。实行市管县领导体制后，从管理体制上消除了这一弊端，能较好地贯彻实施中央关于城市带动农村、工业支援农业和城乡统筹发展的方针，促进宁波经济的持续、快速协调发展。

　　其次，为宁波港的开发和大型公共配套设施的建设铺平道路。北仑港开发初期，为了解决行政体制对港口开发造成的诸多制约，在未撤销宁波地区之前，国家先把地区管辖的镇海划归宁波市管辖，使港口开发得以顺利实施。在与港口开发相配套的大型公共设施，如杭甬高速公路、栎社国际机场、杭甬运河整治等工程的规划和建设工作，均在全宁波的范围内，如若不实行市管县的领导体制，其工作难度可想而知。

　　再次，实行市管县的领导体制，加快了宁波工业化、城市化、现代化、国际化的发展进程。30年来，宁波经历了从工业化初期到工业化中期的发展阶段，当前正由工业化中期向后期转轨。在我市的工业化过程中，实现了城市和县（市）区基本同步推进。

　　总之，行政管理体制改革是一场革命，它促进了生产力的极大发展。