市外事办
随着我市扩大对外开放，我市人员和机构赴海外的数量迅猛增长。据统计，2011年全市通过旅行社组团出国(境)游客总数为374000余人次；截止2011年，全市累计批准境外企业和机构1428家，分布在全球96个国家和地区；另有长住境外宁波籍人员7000多人。如果加上留学、参展、远洋捕捞、外派劳务等人员，这个数据将超过40万人次。
然而，近年来由于受地区政局动荡、自然灾害、恐怖袭击、海盗劫持、渔事纠纷以及我“走出去”人员自身文明素养等因素影响，我市人员和机构在海外遭遇的安全事件数量也呈上升趋势，他们的生命财产安全受到了严重威胁，我市海外领事保护形势较为严峻。加强预防性海外领事保护工作，维护我市海外公民和机构的安全，已显得尤为重要。
一、什么是预防性海外领事保护
说到预防性海外领事保护，首先要了解涉外管理、涉外安全管理以及领事保护这三个基本概念以及它们相互间的关系。
涉外管理，即涉外事务管理，通俗地讲就是指涉及来华的外国人和去国外的中国人的相关事务的管理。随着我国实行对外开放，人员往来日趋频繁，涉外事务层出不穷，涉外管理越来越得到重视。
与此同时，在人员往来过程中，由于受一些主客观因素影响，经常会发生一些涉及安全的问题，政府保障来华外国人和海外中国人的生命财产安全，称作涉外安全管理。其中，为在海外的中国公民和机构提供安全保护，通常被称作领事保护。《维也纳领事关系公约》以及相关国际法公约规定，一国公民、法人的合法权益在它国受到侵害时，该国驻当地使、领馆依法向有关当局反映有关要求，敦促对方依法公正、妥善处理，从而维护该国公民、法人的合法权益。
《中华人民共和国国籍法》规定，凡具有中国国籍者，都可以得到中国政府的领事保护，也就是说，只要是中国公民，都是领事保护的对象。可见，为在海外的中国公民和机构提供安全保护，是政府应尽的职责和义务。同时，政府还要千方百计做好宣传、教育、培训等工作，来不断增强赴海外公民的风险意识和防范能力，避免或减少因发生涉安全事件而遭受生命财产损失，这就是预防性海外领事保护。
二、我市涉外管理工作的探索与实践
宁波是全国首批对外开放的沿海城市，30多年来，国民经济蓬勃发展，社会事业明显进步，城市国际化水平和知名度显著提升，百姓生活日渐富裕。开放让宁波与世界的联系更加紧密、人员往来更加频繁。人员的频繁往来，给经济发展带来生机与活力的同时，也给社会管理尤其是涉外管理带来严峻挑战。改革开放以来，在市委、市政府的领导下，在各地、各部门的大力支持与配合下，我市涉外管理工作在探索中进步，在实践中发展，在创新中取得实效。
(一)党委、政府高度重视。作为一项关系对外开放形象、关系民生、关系社会稳定的大事，市委、市政府一贯重视涉外管理工作，坚持以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，加强调查研究，努力创新举措，狠抓工作落实，并将其纳入了社会管理范畴统筹考虑和部署。特别是近年来，随着我市经济发展进入转型升级期和社会发展进入矛盾凸显期，诱发涉外安全问题的因素明显增多，涉外管理面临的形势呈复杂化、多元化趋势，涉外管理被摆到了更加突出的位置。2012年，有关涉外管理工作首次写入了《市政府工作报告》，强调要“加强涉外安全管理”。《宁波市加强和创新社会管理规划纲要2012-2016年》又把加强和创新在甬外籍人员管理提出具体规划意见。此外，自今年起，涉外管理相关事项纳入了“两新组织”社会管理综合治理与平安市、县(市、区)创建工作范畴等等，涉外管理正随着社会管理的创新而不断创新。
(二)体制机制不断完善。近年来，我市涉外管理工作按照“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”总的原则和要求，着力加强体制机制和规范化建设。为切实加强海外领事保护工作、境外非政府组织在甬活动管理工作，2008年和2010年分别成立了我市境外人员和机构安全保护工作联席会议、境外非政府组织在甬活动管理工作联席会议，两个联席会议分别涵盖了近30家与涉外事务相关联的政府组成部门，且会议制度经常化、规范化，以确保在处置涉外突发事件可有效调动多方资源，发挥联动效应。另外，年内还将成立在甬外籍人员管理局际协调小组。至此，“多方联动、立体交叉”的涉外管理工作格局基本形成。2006年，出台了《宁波市涉外突发事件应急处置预案》，2007年配套制订了预案《操作手册》。2010年又根据《预案》要求，在总结涉外案(事)件处置的经验和做法基础上，制订了《宁波市涉外案(事)件处理操作手册》。上述《预案》及配套《操作手册》等的制订和出台，突出可操作性和实用性，为处置涉外突发案(事)件提供了依据和操作规范。
(三)成功处置一批重大涉外安全事件。近年来，市外办、市公安局、市外经贸局、市旅游局、市教育局、市卫生局、市民政局、市海洋渔业局、市政府新闻办等部门之间，市级部门与各县(市、区)之间建立联动，按照“属地管理、属人管理、户籍管理”和“谁主管、谁负责；谁派出、谁负责”的原则，不断健全涉外工作小范围协作机制，妥善处置了一批来甬外籍人员涉及货物走私、非正常死亡、交通事故、劳资纠纷等领域的涉外突发案(事)件，出色完成了利比亚动乱、日本“核泄漏”事件中的撤侨任务。
三、加强预防性海外领事保护工作是我市扩大对开放的迫切需要
有数据统计，1949年至1979年暨改革开放前30年，我国公民出境人数累计28万人次(平均每年不足10000人)，而2011年则突破了7000万人次，预计到2020年我国出境人数将超过1亿人次。目前，我国已批准出境旅游目的地国家和地区135个，已在177个国家和地区投资，设立海外企业1.8万多家，海外承包项目约4000个，境外资产1.6万多亿美元。
再来看我们宁波。经商、旅游、留学、境外投资(诸如境外资源开发利用、营销网络、实业并购等)是我市人员和机构“走出去”主要模式，其中经商和旅游占主导地位，看看近3年来的数据统计。出国(境)旅游情况：2009年全市通过旅行社组团出国(境)游客总数为158800余人次，2010年度则为260800余人次，2011年则突破了374000余人次，年均同比增长64%左右。如果按年均同比增长50%保守计算，预计到2020年我市旅游出国(境)人数将超过120万人次。企业“走出去”情况：2009年全市累计批准境外企业和机构1068家，全年新批177家，2010年则为1243家，新增175家；2011年则达到了1428家，新增185家；截至今年6月底，新增境外企业和机构118家，预计到今年底全市累计批准境外企业和机构数将突破1600多家，年均递增数接近200家。如果按年均新增100家保守计算，预计到2020年全市境外企业和机构将接近2500家。从“走出去”人员和机构分布情况看，既有欧美日等发达国家和地区，也有新兴国家和地区，甚至有非洲等相对落后的国家和地区，总体保持“亚洲主导，各洲并存”的格局。
在当前错综复杂的国际安全环境下，近年来，我市人员和机构在海外遭遇的安全事件数量呈上升趋势。2011年2月，利比亚发生政变，在利比亚承接项目的宁波华丰控股有限公司项目工地受到冲击，公司和员工的财物被抢，公司961名员工被困海外，陷入危险境地，经精心策划和严密组织，终于在第一时间将所有员工安全撤回宁波。2011年3月，日本发生“3•11”强震和核泄漏事件，数百名在日劳务、留学、旅游的宁波籍人员安全受到威胁，我们立即启动应急机制，多部门联动，逐个排查摸底，确切掌握人员位置和安全状况，并及时做好提醒工作，全力确保宁波籍人员在地震灾区的安全。而今年5月仅一个月内，就连续发生了3起我市企业境外机构人员遭绑匪绑架、遭枪击、遭非法拘押等事件。
接连发生海外安全事件的原因很多，主要是：地区政局动荡、恐怖主义势力趁机做大，我国海外公民容易沦为某些当地政治势力相互斗争的筹码而遭遇风险；劳务纠纷导致恶性暴力冲突，境外企业和外派员工、外派员工与当地雇员之间纠纷频发；海盗猖獗，对我国海上战略通道安全构成持续威胁；公民在海外遭遇自然灾害、意外事故或治安事件。此外，在黄海、东海、南海海域，“渔民”越界违规捕捞时有发生，加之周边国家与我国在海洋权益和岛屿主权等问题上存在争议，小小的渔业纠纷极易演变成外交危机。与此同时，我海外公民自身素质也有待提高，一个现状是公民出国前缺乏必要的安全培训，对海外安全环境缺乏必要、基本的了解，自保能力较差，甚至部分公民素质低下，不尊重当地风俗习惯，出现违法犯罪、伤风败俗等行为；部分境外机构安保工作不重视、安保机制不健全、保护措施不到位等。值得关注的是，近年来，海外涉及我国重大安全的突发事件呈现出全球多点强势爆发态势，且政治敏感性显著增强，各类安全风险联动效应突出，我国海外公民和机构面临的安全形势更趋严峻，且日益多元化。
海外人员和机构安全事件频发，仅凭单一的外交手段或者应急处置，已远远不能满足海外安保工作的需要。在海外安全风险急剧上升趋势下，我们必须加强应对海外安全风险能力建设，唯一有效途径就是切实提高思想认识，做到“预防为先、防患于未然”。为此，今年底外交部将在大连市与宁波市举行全国海外预防性领事保护工作启动仪式，就加强预防性海外领事保护工作率先进行试点。为配合这项启动仪式，今天我们举行了新闻发布会，接下来，我们还将分别开展有关领事保护常识的普及宣传、培训等活动，努力争取领事保护“家喻户晓，人人皆知”。
在这里，我恳请各位媒体记者，多多关注这方面的工作，同时帮助我们多提醒、多呼吁。同时，我今天还要借媒体这个平台，对已经在境外的或即将去境外的宁波市民、企业、机构有以下几点提醒：
一是要利用好我国外交资源。到了境外后，要及时与我驻当地的使领馆取得联系，告知你的住址、联系电话、工作单位等有关情况，以便有事时可以在第一时间得到使领馆的帮助。
二是要购买相应安全保险。为规避风险，减少后顾之忧，赴境外投资企业必须办理投资保险业务，个人出境旅游应购买具有意外保障和医疗补偿功能的旅行保险，最好选择有境外合作救援机构的保险公司的产品，旅行社应投保旅行社责任保险。
三是要关注资质认定。企业赴海外经营，必须严格资质认定，资质不符、不过关的一律不批准、不派出；与国外企业或机构开展合作的，也要切实了解和掌握合作对象的资质问题，防止被欺骗和欺诈行为。赴海外旅游的游客，一定要选择符合资质的旅行社，不要因为一时贪图小便宜，而蒙受大的损失。
四是要有必要的安全防范措施。无论是企业或是个人，在加强风险意识基础上，还要制订必要的安全防范措施，了解基本的安全常识，掌握基本的应急技能，同时还要懂得如何处置。旅行社应与游客签订规范的出境旅游合同、召开行前说明会，告知游客相关注意事项及安全防范措施，以提高游客的自我防范能力。
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