范恒山：从营商环境建设进展看优化方向北京日报

　　范恒山

　　国务院审议通过的《优化营商环境条例》规定：“本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”实际上，从企业的筹备开办到最后的关闭清算，整个过程所涉及的体制与政策因素，都是营商环境。营商环境涉及投资经营的活跃度、社会的创新度，以及地区发展的竞争力和可持续能力，非常重要。

　　对简政放权和营商环境的关系，我们需要有一个清晰的认识

　　总体上说，这些年以“放管服”为抓手推进营商环境建设，主要是围绕两个词展开的。一个是“提效”，即提高效率；另一个是“让利”，即提供优惠。所谓“提效”，就是对原来审批程序过繁、耗时过长、成本过高的审批管理方式进行改革，提高效率。简政放权也好、优化服务也好，主要是围绕此来下力气的。其路径主要依靠体制改革、管理创新和科技手段赋能。而“让利”主要是对投资经营主体施以差别化的土地、财政和金融等政策来体现，在很长一段时间，一些地方政府把它作为招商引资的一个重要手段，也把它作为优化营商环境的一个重要内容。“提效”也好，“让利”也好，在一定时期和一定条件下都是必要的。企业希望相关审批在项目上尽可能减少，在时间上尽可能缩短，在成本上尽可能降低，也希望在土地、贷款、税收等方面获得优惠，所以，对于政府的“提效”和“让利”，企业或企业家们是高兴的和高度认可的。但如果把营商环境建设主要放在“提效”和“让利”之上，则是有局限性的，也是不可持续的，最终是走不下去的。我们要重视这一点，从而研究把握正确的推进营商环境建设的思路与方向。

　　为什么说固守过去的做法是不可持续的呢？先说“让利”。随着社会主义市场经济体制不断完善、经济管理日益科学规范，以及与国际高水平的投资贸易规则对标接轨，以减免税为主体形式的让利做法不宜持续也不可持续。从国际上看，发达的市场经济国家和地区，很少有通过税收减免、土地低价和无偿地转让等进行招商引资的。所以，“让利”不是市场经济的基本做法，也不是成熟的宏观管理和经济调节的主要手段。这条路，开始走走也许是必要的，但越往后走会越窄，最终会成为死路一条。事实上，现在全国大部分地区已不再把营商环境建设的重点放在这个上面，相关的制度与法规也为此种做法设置了障碍。总体来说，“让利”这条路对市场经济的发展不是一条有效的路，也不是一条光明的路。

　　再说“提效”。围绕提高办事效率，各个地方采取了许多有效的举措。这方面的例子不胜枚举。比如浙江，在“简政放权”方面做出了创新性的努力，一些举措成为全国效仿的典范。比较有名的是“最多跑一次”的改革。我们注意到，对标浙江的“最多跑一次”，有的省提出“零跑动”，那么再往下去就应该是“不仅不要你们跑，我还帮助你们跑”，但这样能持续进行下去吗？事实上，提效也是有限度的。管理清单再短，必要的审批也不能丢弃；审批时间再短，也不能为零。所以，在“提效”方面总会是有限度的。如果仅仅拘泥于此，营商环境建设是不会有光明前途的。所以我一直不太赞成各个地方围绕“最”字做文章，但很多地方恰恰中意于此，喜欢提“清单最短”“程序最简”等要求，实际上，这样提既不符合科学原理，在实践中也很难做到，往往会流于空谈、堕于形式。当然，我们充分理解各级政府在营商环境建设方面的责任心和创新性努力。但凡事要讲科学、要合规律。

　　对营商环境建设来说，做到所谓“最”并不是特别重要的。特别重要的是什么呢？我思考，主要可以归纳为这样四句话：第一句，管理内容重点不在于“少”而在于“准”。现在许多地方在比较管理清单上谁的项目更少，不该管的管了显然不对，但该管的不管显然也不对，清单上的管理项目再少，也不可能把它全部取消。所以，关键不在于“少”，而在于“准”。哪些该管，哪些不该管，要清楚明白。第二句，治理方式重点不在于“松”而在于“公”。简政放权并不是放手不管，有些该管住的丝毫不能放松，但无论是松还是紧，管理的基点都应公平公正，不能预设立场，不要区别对待，不可对同一件事的评价使用两种规则。第三句，政策指向重点不在于“惠”而在于“信”。出台的政策不应把优惠作为主基调，重点在“减”、“免”、“补”等上做文章，而应当是围绕提振投资者信心，增强社会的能动性、创造性上下功夫。第四句，服务举措重点不在于“多”而在于“实”。出台的许多文件往往是“拉条子”的写法，三十条、五十条，不一而足。措施多固然好，但关键是要落地，或者说要落到实处，真正帮助企业和老百姓解决实际问题，否则，就会陷于空谈。那样的话，可能会造成比不出文件更差的效果。总之，对简政放权和营商环境的关系，我们需要有一个清晰的认识。

　　我国未来营商环境建设的方向可以概括为实现两个转变——从“洒甘霖”转向“解危困”，从“给方便”转向“壮信心”

　　对营商环境建设，二十大报告强调了两条。第一条，要营造市场化、法治化、国际化的营商环境。这一条是这些年国家各种文件常常强调的。第二条，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。这一条有新的概括，非常重要。根据党中央、国务院的要求，我认为，我国未来营商环境建设的方向可以概括为实现两个转变。第一个转变，是要从“洒甘霖”转向“解危困”，也就是由普惠服务延展到精准管护。过去有关政策制定和体制创新主要是面向整体和所有对象的，可以说是普降甘霖，这当然是对的，但这样面向整体的政策对个体而言存在着针对性不强、获得感不大的问题。另外，这类政策不利于监管。政策出台后，落地了没有，没有部门监督，也很难摸清楚实际情况。结果是，你出你的政策，我的急难杂症，仍然得不到解决。所以，要进一步加大政策服务的深度，在继续做好普惠性政策设计时，进一步聚焦每一个企业的具体需要，开展定制化、个性化的服务，真正使政府的政策成为为每一个企业排忧解难的具体方案。这样，企业就有了实实在在的感受，从而体验到政府营商环境建设的具体进步。所以，这个转变是非常重要的。第二个转变，是要从“给方便”转向“壮信心”，也就是由政策优惠深入到制度创新。“提效”、“让利”本质上还是给方便，但对于企业来说，最重要的还是要给他们吃“定心丸”，提振持续创业的信心。这就需要推进一系列的制度创新，包括一些基础制度的创新。

　　结合这两个转变，我认为，下一步营商环境的建设应紧扣五个词做文章。第一，“公正”。公平维护一切市场经济条件下所需要的经济成分的权利，包括平等保护财产权利，公平地、无差别地为所有市场经济主体提供财政金融等政策服务，公平地解决各类企业面对的各种具体问题。企业有所求，政府就有所为，这种“为”，不只是笼统的或大而化之的，更应该是具体的或有的放矢的。第二，“透明”。政策制定既不能在书斋里进行，也不要关在书斋里搞神秘主义，要向全社会公开，使老百姓一目了然。也就是说，政策要有极高的透明度，做到上网可查、一看便知。政策透明包含一个很重要的思想，就是内涵清晰、无需注解，没有题外话，没有意中意。现在有些文件的确晦涩难懂，不要说普通老百姓看不懂，连许多专家也搞不明白，所以需要第三者来解释。但第三者解释有时候就可能变形走样。第三，“稳定”。政策法规等不仅要可把握，也要可持续，即保持连续性、稳定性，做到新官要理旧账，人走茶也不凉。第四，“诚信”。政府要带头讲诚信，以信感人、以信立威、以信树诚。同时要带动社会诚信，全面提高社会的诚信水平。要认识到，诚信是成熟的市场经济的本质特征，也是良好的营商环境的核心内容。第五，“实在”。“实”是一切措施的生命所在，一定要把所有有效的措施落到“最后一公里”，落到老百姓的锅台灶头，落到企业的车间机床上。良好的政策措施不能搞花架子，不能浮在表面，不能只是为乘一时的快意。

　　（作者为中国区域经济学会顾问）