申卫星：公共卫生法治的价值取向和机制建设

　　申卫星

    人类社会的发展始终受到地震、战争、传染性疾病等自然灾害、人为灾难的威胁。在某种意义上，传染性疾病的暴发比战争和地震的威胁还要大，尤其是在当今社会，人员流动性大幅度提高，局部的传染病疫情往往牵一发而动全身并迅速演化为全局性的重大危机。公共卫生法治对于科学有效防治传染性疾病，保障公共卫生安全和公民基本权利，维护公共卫生事件发生后的社会稳定，发挥着举足轻重的作用。

　　公共卫生法治的核心价值取向

　　此次新冠肺炎疫情严重威胁人民生命安全和身体健康，公共卫生治理机制面临考验。2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，习近平总书记特别指出，“这次疫情暴露出我们在城市公共环境治理方面还存在短板死角，要进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板”，“有关部门要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险”。2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，全面提高依法防控、依法治理能力。2月14日，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调，要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。

　　在全面依法治国背景下，在疫情防控的严峻时刻，推进公共卫生法治建设这一重大课题摆在了我们面前。推进公共卫生法治建设首先要明确公共卫生法治的价值取向。笔者认为，公共卫生法治的核心价值取向在于实现公共卫生安全与公民基本权利保障的平衡。我国传染病防治法第1条和突发公共卫生事件应急条例第1条开宗明义规定了我国公共卫生法规的立法目的，即保护公共卫生、维护社会秩序、保障人体健康。据此，一方面，公共健康是由全社会来促进的群体的健康，保护公共卫生安全是公共卫生法治所关注的重要价值。另一方面，在公共卫生事件发生时，为了保障社会公共利益而限制个人权益有其正当性，但是对个人基本权利的限制也应有边界，即不能超过维护公共健康利益的必要范围。把实现公共卫生安全与公民基本权利保障的平衡作为公共卫生法治的核心价值取向，有助于通过一系列制度设计实现为了公共健康而采取的强制隔离制度与人身自由保障、征用制度与财产权维护、信息披露与隐私权保护的平衡。

　　健全和用好公共卫生法治的重要机制

　　推进公共卫生法治建设，应在坚持公共卫生法治价值取向基础上，构建科学规范、系统完备、运行有效的法律体系，并加强配套制度建设，特别是要健全和用好以下重要机制。

　　第一，健全公共卫生的领导、协调和执行机制。由于传染病很少单纯地局限于某一辖区，而是会对整个国家或地区构成风险，因此，中央与地方以及各部门之间的协调显得至关重要，公共卫生法治建设首先要明确管理体制，即管理机构的法律地位、组织形式和权力分配关系等。目前，我国临时性突发事件议事协调机构比较多，各机构之间不同程度存在信息交流不畅、分工不清、协同不力等问题。笔者认为，应组建国家级的应急管理决策指挥和议事协调机构，统一处理各类突发事件，以有效应对公共卫生危机。

　　第二，建设公共卫生长效机制。公共卫生长效机制的建设分为两个方面，一是对已经发生的突发公共卫生事件进行有效应对；二是“防患于未然”，对可能发生但尚未发生的公共卫生事件进行预防与准备。具体包括：首先，完善公共卫生应急预案制度，可按照预案的性质，将预案分为战略级预案、操作级预案、战术级预案和现场行动方案，各自有其不同的适用对象与使用功能。其次，建立突发公共卫生事件风险评估机制，对可能发生的风险进行评估，以减少重大突发公共卫生事件的发生，最大限度减轻影响。最后，加大对公共卫生的投入力度，健全医疗保健救助机制。政府应健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设；探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，减轻困难群众就医就诊后顾之忧。同时，对在处理突发公共卫生事件中的有功人员和单位，在职称评定、特殊津贴发放、困难补助、带薪休假、税收等方面给予奖励与优惠，促进良性反馈机制的形成。

　　第三，完善疫情报告和发布机制。依法做好疫情报告和发布工作，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。监测、预警和报告系统是早发现、早报告、早处置突发公共卫生事件的重要信息平台。我国目前已建成全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，并在此次新冠肺炎疫情中运用。就疫情中个人健康信息的获取和公开而言，关键是要在公众健康知情权和个人信息保护间求得平衡。国家或地方公共卫生机构应尽可能使用与公共卫生目的相符的无法识别的健康信息。对可识别健康信息而言，公共卫生机构获取该信息应当完成通知要求，特定条件下可以用于科研用途，不得用于商业目的。原则上可识别健康信息不是公共信息，除非获得本人的书面授权，否则不可披露，且信息的采集者负有保护义务。

　　第四，建立高效、敏捷、快速反应的应急决策与处置机制。在当今社会，越来越多的突发公共卫生事件形成机理不明、演变过程复杂、影响后果严重，难以用传统的常规方法进行研判和处置。公共卫生应急决策的目标是在尽可能获得充分信息的前提下，缩短决策时滞和决策质差，即在尽可能短的时间内迅速有效地采取各种与实际情况相符的正确决策。建立高效、敏捷、快速反应的应急决策与处置机制，就要健全重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题；建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，尽最大可能控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众的身体健康与生命安全。

　　第五，严格公共卫生监督问责机制。没有关于法律责任的规定，权力（利）和义务就难以落实。建立监督问责机制，旨在对权力（利）与义务进行规制，对在公共卫生事件中违反相关法律、法规的行为课以相应的法律责任。国家工作人员在防控疫情过程中渎职、失职的，公民传播病毒危害公共安全的，医疗机构或个人生产、销售不符合标准的医用器材的，以及编造、故意传播与疫情有关的虚假信息的，如符合刑法相关规范，即可追究刑事责任。对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报；未按照法律、法规的规定，完成突发公共卫生事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，以及在突发公共卫生事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的，可以对相关行政部门及责任人追究行政责任。未来可以通过立法使得法律责任的界定更加清晰，对当事人的行为产生更加明确的指引。

　　第六，充分利用国际合作机制。经济全球化时代，传染性疾病在人群之间、区域与区域之间甚至国家与国家之间极易迅速传播蔓延，公共卫生问题不再是一国内部的事情。《国际卫生条例（2005）》指导着全球公共卫生的合作机制，我们应当在此框架下，不断完善和充分利用检测和通报机制、信息核实与提出建议机制、传染病检疫机制、合作和援助机制等，加强与国际社会的合作，增强相应公共卫生能力，为疫情防控赢得良好的外部环境。

　　 （作者系清华大学法学院院长、教授，中国卫生法学会副会长）