领导干部为什么要有法治思维

　　《领导干部法治思维十讲》

　　刘锐 著

　　中国法制出版社

　　2019年5月

　　领导干部为什么要有法治思维

　　朱晨凯

    “2015年我去一个地方宣讲十八届四中全会精神，接我的司机听说我是法学教授，便说中国再不搞法治真的不行了。2018年11月17日晚，北京市海淀区五道口依旧不断重复上演中国式过马路。可在嘈杂的人群中，一对年轻恋人的对话异常清晰。女孩拉着男孩的手说：‘走，别人都走了。’‘别人走我们也不能走，现在是红灯’，男孩微笑着说。两人静静地站在那里，直到绿灯亮起。”

    这段话，是本书作者，中央党校（国家行政学院）政法部教授、博士生导师刘锐在序言里的开篇语。此情此景，让作者感慨万分，也由此提出了本书的核心观点：中国需要法治，别无出路，法治需要我们每一个人的信仰和坚守，尤其是领导干部要树立法治思维。因为法治的时代需要法治思维，领导干部是全面依法治国的“关键少数”。

    本书采用干部教育培训讲坛的形式，突出问题导向，结合党的十九大以来重要法治论述，围绕领导干部为什么应当具备法治思维、应当具备什么样的法治思维以及如何提高领导干部法治思维这三个核心问题进行讲解，以期提高领导干部法治素养，能够自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，推进法治政府建设。

    书中指出，领导干部应当具备规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维、契约型思维和权责性思维六个方面的法治思维能力。基本要求是：先立规矩后办事，立好规矩再办事；合乎法律文本的具体规定，合乎法律的目的、原则和精神；要有程序，且程序应正当；以权利、义务为工具去审视、调整社会关系，处理社会矛盾，认真对待权利，切实履行义务；要尊重契约，相信市场的力量；有权必有责，权责要相当。本书围绕上述内容，分析现状、找准问题、提出对策，为领导干部依法行政及决策提供指导。

　　【精彩书摘】

    ■认清法治的真面目，需要多维度、多视角的透视

    法治究竟是什么?简单来讲，法治就是规则之治、法律之治、良法之治。我们一定要相信制度的力量、法治的力量。人们常说，好的制度可以使坏人变为好人，而坏的制度将使好人变为坏人，同样表达的是制度的力量。李克强总理多次强调“改革是中国最大的红利”，这里讲的改革红利某种程度上讲就是制度改革的红利。相信制度的力量，法律的力量，就是相信法治的力量，因为法治是规则之治、法律之治。要知道当今大国间的较量主要是制度的较量，中国与美国等发达国家相比，不仅在硬实力方面还有不小差距，在软实力方面的差距则更大，如果有一天中国向世界大量输出制度了，中国就真正崛起了。

    当然，要认清法治的真面目，就需要多纬度、多视角的透视。复杂点讲，法治是一种状态，是公权力得到规范制约、私权利得到有效保障的状态，这样的状态也是我国法治建设的理想目标；法治是一种方法，这源于法律的工具价值，我们强调法治的工具价值，但反对将法治仅仅视为工具的工具主义倾向，世界上很多国家的宪法明确将法治列为其价值目标之一，法治多少带有工具主义的味道；法治是一个过程，英、法等资本主义国家实现法治经过了漫长的过程，中国的历史很长但法治化的历史很短，我们对中国的法治化进程必须保持足够的信心和耐心，法治等不得但也急不得；法治是一种观念、一种文化，法治的实现，必须伴随法治的观念认同和文化自觉，而且只有这样的法治，才是真正的法治、靠得住的法治。我们追求的法治应该如同熟练的驾驶员看见红灯时本能反应刹车一样，而不是步行者或骑车人在红灯亮时还去纠结过不过。

    ■全面推进法治建设，必然要求树立与之相适应的思维方式

    客观地讲，我国的营商环境和市场秩序是与世界第二大经济体的地位不相称的。我国的立法还存在体制不顺、机制不活，法律数量欠账不少、法律质量有待提高等突出问题。法律制度需要转型升级；执法的突出问题就是法律对执法自由裁量权的规范不到位，不作为、乱作为并存，合法行政的要求还没有完全达到，合理行政、程序正当、信赖保护等原则的贯彻更待时日；司法的主要问题是裁决不公和司法效率有待提高；守法的根本问题是公民的守法意识、规则意识还没有树立，守法的习惯还未养成，相当部分落马的领导干部都声称自己不懂法就很能说明问题之严重。

    安邦保险公司原董事长吴小晖在庭审中说“我不懂法”，表面上是企业领导法律知识欠缺、法律风险防范意识不强的问题，背后却是刑事责任统一配置造成的法定犯(行政犯)与行政管理法律规定的割裂，不利于法律责任的学习掌握问题，以及对类似市场经济犯罪打击不力造成的刑事责任“闲置”问题。“安邦事件”表面上是企业违规、监管部门监管不力的问题，深层次却是立法责任配置不充分、监管手段不足的问题，以及刑事责任机制启动不及时，非法集资类犯罪认定标准不清晰的问题。

    全面推进法治建设时代，必然要求树立与之相适应的思维方式。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

    ■法治思维首先表现为规则思维

    一个不争的事实是，总的来讲，我国各级领导干部的法治素养还不是很高，在这样的背景下，通过提高领导干部法治思维能力，进而提高其依法执政、依法行政、依法办案的能力，显然是一个不错的突破口。

    北京大学教授姜明安说，“有什么样的思维，就会产生什么样的结局”。奥地利哲学家维特根斯坦说，“一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失；实际上人们很难再意识到这些旧问题……”对于各级领导干部来说，要求其掌握太多的法律知识不仅不现实，也没那个必要。只要思维方式转变了，有些问题可能就消失了；只要思维方式转变了，就必然会想到运用法治方式解决问题或推动问题的有效解决。

    法治思维首先表现为规则思维，而这一思维的基本要义就是先立规矩后办事，立好规矩再办事。先立规矩后办事的民间表达就是“丑话说在前面”，表现在立法和改革的关系上就是先立法后改革、重大改革于法有据；表现在法律原则上就是法不溯及既往，当因处理历史遗留问题需要制定规则突破这一原则时，就必须充分考虑市场主体的利益，尽可能对市场主体友好，因为当初规则不到位的责任要么在人大，要么在政府，无论如何不在市场主体。而立好规矩再办事所对应的是良法善规好标准。规矩不仅要有，还要好，好规矩包括良法、善规以及好标准。我们实践中的很多问题，表面上是执法、司法或守法问题，背后往往与立法质量有很大关系。

    比如，牵动亿万国人神经的“疫苗”事件，简单看是执法的问题(监管不力)、司法的问题(相关判决可能不公)，但究其根源，与立法不良不无关系，如政府采购评审专家的独立性无法保障，权责设置不匹配，报酬过低无法吸引优秀专家，同时也不足以支撑相对严格的责任。

    生活中也不乏相似的问题。记得一次课间休息，一位司长向我分享了他请保姆的体会。几年前，他连续换了四个保姆，总感觉保姆不行，为此伤透了脑筋。有一天，他终于想通了，原来不是所有的保姆都不行，而是他的思维方式出了问题，以父母的标准要求保姆，保姆无法做到。或许将自己的高标准强加于他人是我们人类的天然倾向，因此，“退一步海阔天空”在很多时候是成立的，当然，无原则、无底线的妥协退让也是不利于法治建设的。

    ■领导干部要树立合法思维

    法治思维要求作为公权力执掌者的领导干部树立合法思维，而合法思维的核心是两点，一是合乎法律法规的具体规定，二是在法律法规没有规定或规定不明时合乎立法目的、法律原则和法治精神。

    实践中，我们之所以很容易将一些行政违法，甚至连行政违法都够不上的行为认定为犯罪，关键在于我们的有些刑事办案人员，甚至个别领导没有很好理解把握刑法的立法目的和基本原则。

    比如，引起社会高度关注的“鸿茅药酒案”，起初很多人在质疑警察跨省抓人的合法性。其实，本案的关键根本不在警察跨省抓人，警察是有这个权力的。这个案件真正需要关注的是在“事实不清、证据不足”的情形下，为什么非要抓捕一个对社会危险没那么大的人，而且拘留之后不能取保候审，羁押长达一百多天。多位刑法学者认为，涉案文章并未捏造事实，警方以损害商誉罪抓捕谭某某，违反了罪刑法定原则；其被羁押一百多天，违反了比例原则。如果有关领导具备合法思维，了解刑法保障自由的立法目的和罪刑法定原则，以及行政执法的比例原则，类似这样严重伤害法治的事件就会少发生或不发生。